“中国丹霞”入选“世界自然遗产”名录后不久，福建当地即传出风景区经营权被“贱卖”给企业的质疑声。而在此前，福建省政府办公厅都曾发文明令禁止转让风景区经营权。
风景区经营权的收放之争由来已久，但每一次几乎都是主“收”方以失败告终。
有旅游专家分析，景区由企业经营已成趋势，再做收、放之争意义不大，应该关注的是，加快相关法律、制度的完善，对景区价值评估、管理责任等问题进行明确
□ 特别调查
法制日报记者 郭宏鹏 刘百军 法制日报实习生 范传贵
不久前，“中国丹霞”成功入选“世界自然遗产”名录，福建省泰宁县位列其中。申遗成功后，除了景区门票价格是否会涨备受关注外，泰宁大金湖因其门票专营权已出让给企业而再次引起人们对其是否被“贱卖”的质疑。
长期以来，关于各地景区被“贱卖”的消息不断传出。今年7月底，湖北省恩施土司城因出让门票专营权引来“贱卖”质疑。此前，贵州、江苏、福建等地也多次曝出“景区贱卖”风波，而福建因拥有风景名胜较多且过半均由企业经营而站在了这一争议的风口浪尖。
2009年11月底，福建省政府办公厅下发《关于加强世界遗产和风景名胜区保护管理的通知》，明确禁止景区出让世界遗产和风景名胜区门票专营权，并要求已经出让的要在2010年6月30日前全部收回。福建因此成为全国第一个发文禁止景区出让经营权的省。
然而，《法制日报》记者从多个景区了解到，这一通知并未得到落实。事实上，通知在下发之时就已遭到各方反对，企业的损失赔偿、景区的发展延续等问题仍十分突出。
据了解，景区门票专营权的收、放之争由来多年。尽管国家有关部门已多次严令禁止出让景区门票专营权，但民营资本进入景区经营的浪潮仍越涨越高。 有旅游专家分析，景区由企业经营已成趋势，再做收、放之争意义不大，应该关注的是，加快相关法律、制度的完善，对景区价值评估、管理责任等问题进行明确， 方能消弭不断传出的“贱卖”质疑。
景区升值
“贱卖”质疑声不绝于耳
据公开报道显示，福建省如今约有超五成的景区经营权已部分或全部转让给企业。
作为“文化与自然双重遗产”入选《世界遗产名录》的武夷山风景区早在1999年底，就以特许经营权租赁的方式转让给了由新华都、竹筏总公司、腾 龙公司等5家企业成立的武夷山旅游股份发展有限公司，转让期38年；2001年8月，泰宁县人民政府将“大金湖”30年经营权转让给福建新恒基集团和福建 省煤炭工业有限公司；2003年1月，永安桃源洞——鳞隐石林风景区被福建华盈集团正式取得35年经营权；2004年3月，福建圣阳白水洋旅游集团取得了 宁德市屏南县白水洋·鸳鸯溪风景区40年经营权……
近年来，随着旅游经济的不断发展，质疑景区被“贱卖”的声音开始不断传出，其中由屏南白水洋风景区所引起的争议最大。
白水洋风景区奇特的地质地貌现象曾被誉为“天下绝景，宇宙之谜”，是世界稀有的浅水广场，与周围的山体相连，浑然天成。加之它还拥有全球唯一的鸳鸯猕猴自然保护区，因此具有极高的旅游开发价值。
但是，由于景区基础条件极差，屏南县政府在白水洋风景区招商之初曾屡屡受挫。据白水洋风景区现在的经营公司圣阳集团负责人介绍，从1997年至 2002年，屏南县政府曾找过香港、新加坡等地的数家公司，由于修建两条通往景区的公路及停车场就需5000万元等原因，最终均未达成协议。2002年， 屏南县政府与香港锦中公司签下合同，但该公司在经营了1年半后发现游客依然稀少、交通条件落后等问题，失去投资信心，终止了合同。
2004年，屏南县政府继续进行招商，并于当年3月与圣阳集团签下了开发经营合同。双方约定，第一个5年属于建设阶段，政府一次性收取50万元 资源费；第二个5年，政府每年向公司收取营业收入的5%；第三个5年，政府每年收取营业额的10%；15年之后，每年收取营业额的15%。40年后，景区 所有的设施无偿交给政府。
开始的两年时间里，外界对白水洋风景区经营权转让一直没有任何说法。直到2006年，时任国务院副总理的吴仪参观白水洋风景区，欣然题词“奇特 景观”之后，国家旅游局局长邵琪伟亲率调研组抵达屏南。屏南县随即获得国家旅游局1000万元国家旅游发展基金，福建省政府也配套了600万元建设白水洋 风景区游客服务中心。此后几年内，各级政府一共投入了20多亿元进行路网建设，省市县三级政府对白水洋旅游景点的推广宣传更是不遗余力。
从2007年起，白水洋旅游景区游客开始暴增，“贱卖”的质疑也随之而起。
《法制日报》记者调查发现，福建省内几处陷入“贱卖”质疑的景区，在开发前期均风平浪静，等到开发有一定的成果时，质疑之声纷纷出现。
“一些公共设施的建设，是政府应该做的事，而企业经营景区时客观享受到了，那是企业的眼光和机遇。人家亏钱的景区呢，你怎么看不见？”福建农林大学旅游系主任陈贵松认为，应该客观地看待这一问题，不应该动不动就说是贱卖。
“一般景区经营要分3个阶段：第一个10年光投钱；第二个10年收支平衡；第三个10年才是收益期。”泰宁大金湖景区一名管理人员告诉记者，不能将景区发展的各阶段孤立地看，“投钱的时候不看，光看收钱的时候，怎么行”？
经营白水洋风景区的圣阳集团负责人也认为，到2009年底，该公司投入基础设施及配套设施建设的资金就达3.2亿元，目前距离收回成本尚有距离。
禁令频发
经营权转让之风仍难止
就在各种质疑之声此起彼伏之时，福建省政府于2009年11月9日发出《关于加强世界遗产和风景名胜区保护管理的通知》，指出，“近几年来，一 些地方擅自出让或变相出让了景区门票专营权，在一定程度上造成景区管理薄弱、资源破坏和国有资产流失”，决定禁止出让世界遗产和风景名胜区门票专营权，并 要求已经出让的要在2010年6月30日前全部收回。
据了解，福建省共有13个国家级风景名胜区，38个省级风景名胜区实行有偿开发利用，主要通过由政府征收风景名胜资源保护费、经营权租赁、经营 权出让、合作开发经营和承包开发经营等方式进行。按照通知“任何单位和个人不得以任何名义和方式出让或变相出让世界遗产、风景名胜区门票专营权”的要求， 这些经营方式都在禁止之列。
“2010年6月30日”的大限，一度让福建旅游业人心惶惶，各地景区的一些建设项目也搁置了下来，大家都在观望。与此同时，各种反对之声蜂拥而至，对这个突然到来的通知百般质疑。
“当年地方政府与企业都是白纸黑字签订了合同的，地方政府要单方面解约，企业提出的赔偿金额地方政府是否能承受得起？景区的价值、企业的投入等 又将如何评估？即便谈妥了，地方政府回收门票专营权后，是否能够独立支撑起整个景区的运营？景区的发展延续问题如何解决？”一名旅游界业内人士告诉记者， 摆在通知面前的就有这些问题，如果真正执行下去可能还会产生更多无法预料的情况。
此后，福建省政府一方并未对通知的要求做任何更改，地方政府、景区也未传出任何因交接而发生的争端，一切看似平静地过渡了。但《法制日报》记者近日从多家景区了解到，实际上，通知并未真正得到落实。
“现在只是门票到管委会那领，钱由他们收了再还我们。”一名景区经营公司的负责人透露，如今只是偷换了一个概念，实际上还是由企业在经营。
此外，记者从公开报道中获悉，今年3月，福建省首批风景名胜区之一，东山风动石景区还公开将门票经营权以869.99万元拍卖出去，并未见任何部门叫停。
通知成为空文的命运已显而易见，而这并非是在景区经营权问题上，政府相关管理部门的第一次失利。十余年来，几乎在每一次的景区经营权收放之争中，主“收”方都以失败告终。
据了解，早在1997年，我国部分景区就已经开始试水景区(点)所有权和经营权“两权分离”。当年，中国大通实业有限公司(北京)和马来西亚一 家公司首次分别以委托经营和租赁经营的方式获得了张家界黄龙洞和宝峰湖的投资经营权；1998年初，万贯集团以协议开发方式获得了四川碧霞峰等景区50年 的独家垄断经营权，并创造了“碧霞峰模式”；同年，宋城集团和万象集团以协议方式分别开发浙江龙泉山国家公园、千岛湖。2001年，四川省在旅游项目招商 会上宣布，出让包括世界自然遗产九寨沟在内的国内10大著名旅游景区及100多个旅游景点的经营权，成为景区经营权转让标志性事件，引起业内轰动。据估 计，目前，全国已有超过300家旅游景区在实施着“两权分离”，涉及20多个省、市和地区，而这一趋势还在愈演愈烈。
在景区经营权一片“热卖”之中，国家有关部门曾多次表示了“严令禁止”的态度，但丝毫未能改变“热卖”的状况。2002年，专家们曾对风景区经 营权能否转让展开辩论，当时的建设部的态度是，“严禁以任何名义和方式出让或变相出让风景名胜区资源及其景区土地，管理机构不得从事开发经营活动，企业不 能承担规划管理责任”；2003年1月，当时的建设部部长汪光焘也表示，“不能以委托经营、租赁经营、经营权转让等方式，将景区规划管理和资源保护监管的 职责交给企业承担”；2005年9月，当时的建设部正式发文，再次表态“禁止转让国家级重点风景区经营权”。
然而，这些文件效果并不明显。对此，有旅游专家分析说：“景区的开发动辄几千万元，许多拥有风景名胜区的县市财政都很困难，部分景区虽然资源和 市场状况都不错，但仍然阻碍重重，自身发展举步维艰。在巨大的压力之下，为突破发展瓶颈，探索出新的发展途径，将经营权和所有权相分离，引入市场机制，激 活旅游资源，成为景区管理体制创新的一种不可逆转之势。”
完善法律
规范出让已成当务之急
“旅游景区经营权出让已成为市场经济发展的一个必然趋势，再去争论是收是放已无意义。”有业内人士称，“当务之急是，如何解决经营权出让后产生的不良现象？”
“的确，如今景区经营权转让存在许多自身难以避免的弊病。”业内人士认为，“目前的景区经营权转让，通常的做法是企业与景区所在地方主管部门签订开发经营协议，其他利益主体并不参与协议的商定，如此很容易引发国有资源利益受损或寻租行为。”
记者了解到，国内目前尚无评估旅游景区无形资产的标准，滕王阁、九寨沟等景区所提出的经营权转让价格远远不及潜在的价值，因此极易造成国有资产 流失。在福建省内，由于近年经济发展迅速，道路交通大大改善，以致各地一再传出景区被“贱卖”质疑，几乎到了“逢卖必贱”的境地。
还有专家指出，许多景点在出让经营权时过分注重眼前利益，而忽略对长远资源的维护和投资的限制，以至于经营者不能兑现当初的承诺，使景区流于粗放型开发，所有者却无从监管。
对此，接受记者采访的多名专家表示，应尽快完善相关的法律法规。
据了解，在旅游景区管理的法律法规上，国务院2006年发布的《风景名胜区条例》几乎是唯一一份法律文件。虽然这一条例的内容与1985年版的《风景名胜区管理暂行条例》相比，已有极大扩充，但对于景区经营权的问题仍无具体规定。
对于风景区经营权，法律需要作出哪些规定？多名专家认为，对景区出让经营权问题给予明确规定，对经营者的资质要科学审核，签订的合同对经营者的责任和义务应有明确细致的规定。
专家建议，在现有的资源监督管理机制已经难以有效管理和监督保护自然风景资源的背景下，政府职能部门可以从风景区的市场经营性项目中退出，不直 接承担任何盈利性业务，专司管理职责；明确监管部门分工，由各方专家、官员以及公众共同组成监督委员会，对开发经营行为实施全程监控，建立长效监管机制。
对企业的投资行为进行正确的引导和约束，同时完善景区管理制度，运用好法律和市场两个手段，这样才能让景区资源保值增值，保护生态环境，才能真正从根源上消弭“贱卖”质疑，化解“收放”之争，做到利用和保护的双赢，实现开发利用和保护环境的和谐统一。
